关于新形势下烟台餐饮保化监管的调查与思考

市食品药品监管局副局长于登义

当前，食品药品监管体制发生深刻变化，一方面由省垂直管理变为地方政府管理，另一方面新增加了餐饮服务、保健食品、化妆品安全监管的新职能。因此尽快熟悉掌握餐饮保化基本情况，明确监管任务和目标，实现由综合监督到具体监管角色转变，已成为新形势下食品药品监管部门主要任务之一。今年，市政府将保障群众饮食安全作为一项重大民生工程，列入重要议事日程。近期我们就此专门进行调查研究，仅供参阅。

一、餐饮保化安全监管现状

（一）餐饮业基本情况。近年来，我市餐饮业得到了较快发展。2010年餐饮业实现零售额104.71亿元，增长21.9%，增幅明显高于同期社会消费品零售总额，约占第三产业增加值的10.26%，餐饮业呈现经营业态多样化，餐饮品种中西、南北大融合的局面。目前，在我市税务部门登记注册的餐饮单位14628家，其中市区餐饮单位6658家，其他县市餐饮单位7970家。截止2009年7月1日，卫生部门发放餐饮许可证16620个，其中特大型26个，大型356个，中型2728个；集体食堂许可证4067个，其中学校食堂1795个。根据市县两级政府机构改革要求，全市12个县市区餐饮保化监管人员除个别县市外，基本划转到位。市局设置市食品药品稽查支队，编制50人，在芝罘、莱山、牟平、福山分设稽查大队；设置市食品药品检验所，编制70人，在牟平、福山分设检验室。莱州、蓬莱、莱阳、招远、龙口均设立稽查队，龙口、海阳、莱阳、招远还同时恢复药检所设置。

表1-—市县两级餐饮保化实有监管人员、检验人员情况

类别	全市总计	市局	芝罘	莱山	开发区	福山	牟平	莱阳	栖霞	海阳	招远	莱州	龙口	蓬莱	长岛
监管人员	76	9	2	2	0	2	2	13	0	14	16	8	10	9	2
检验人员	6	5	0	0	0	0	0	0	0	0	0	0	1	0	0

（二）保健食品化妆品基本情况。全市保健食品生产企业35家，其中年销售额500万元以上企业5个，100万至500万元6个。产品批准文号59个，其中国家局批准的国食健字文号28个，卫生部批准的卫食健字文号31个。新时代健康产业有限公司,2009年产值18亿元，利税2亿元。张裕保健酒分公司,2008年产值6200万元，利税1600万元。全市现有经营企业2160余家。化妆品生产企业5家，新时代健康产业日化有限公司，2009年底落成新的生产车间,拥有国内先进的生产设备和灌装生产线，年生产能力3亿元，为山东省最大的化妆品生产基地。全市经营企业3150余家。

（三）技术支撑情况。由于食品药品监管系统目前尚不具备餐饮和保健食品检验资质，有关检验需要原卫生检验机构来承担。鉴于卫生检验机构与餐饮、保化监管的密切联系，现将其情况作简要介绍。市疾病预防控制中心负责食品等健康相关产品的理化和微生物检测，以及食物中有毒有害化学物、微生物鉴定。现有检验技术人员23人，大型检验设备价值600余万元，通过国家实验室认可项目182个。各县市区疾病控制中心或防疫站从事检验检测工作技术人员约90人，通过计量认证的食品检测项目平均150个。莱阳、福山、龙口检测中心通过了国家实验室认可。

表2—全市卫生检验机构食品检测技术人员分布情况

分类	全市总计	市直	芝罘	莱山	开发区	福山	牟平	莱阳	栖霞	海阳	招远	莱州	龙口	蓬莱	长岛
食品检测人员	113	23	7	4	4	7	7	12	8	11	7	4	8	8	3

二、存在的主要问题

（一）餐饮监管方面

1、日常监管与技术支撑脱节的问题。食品药品监管部门所属的药品检验所尚未取得食品检验资质，不能开展食品检验工作。日常监管工作中抽取的样品需委托有相关资质的检测机构检测，容易造成工作上的脱节和成本上的浪费。全国药监系统已有105个药品检验所取得食品检验机构认证，加快食品检验资质认定，保持食品检验工作的连续性势在必行。另外，快检设备配备不到位，造成重大活动食品安全保障和日常监管的盲目性，增加了食品安全风险。

2、食物中毒事件发生后部门职责的界定问题。据了解，市级卫生部门每年处结食物中毒事件约60余起，鉴于食物中毒事件的高发性和严肃性，要求我们必须厘清责任。根据《食品安全法》规定，疾病控制部门应当承担食品安全事故现场调查处理工作，包括病人排泄物等生物样品，可疑中毒食品的采集、现场清洗消毒等技术控制措施，涉及行政措施的由卫生行政部门或监管部门下达。目前，食品安全事故发生后，各级食品药品监管部门仅能对相关人员和现场进行调查，由于缺乏部门配合无法确认中毒原因，无法对造成中毒的相关环节进行追根溯源。

3、监管力量与监管任务对比不足的问题。市县两级卫生监督队伍监管力量较强，市、县、乡均有监管机构和监管人员，餐饮监管与其它卫生监督工作监管范围、监管模式类同，可以将监管人员整合到其它卫生监督工作中，由所有监管人员共同负担，弥补了监管力量不足的缺陷。药监部门食品、药品分属两个不同领域，监管范围和监管模式相差较大，专业性较强，必须有充足的监管力量才能保证监管任务的完成。目前，全市76名餐饮监管人员占全市总人口的0.01‰，与0.04‰-0.8‰国家要求的配备比例相差很大，完成近2万家餐饮单位监管压力巨大。

（二）保健食品化妆品监管方面

1、保健食品监管职责不明确。新的保健食品监管条例和化妆品卫生监督条例尚未颁布实施，责权明晰的监管体制尚未形成。保健食品经营企业的监管处于空白状态。保健食品、化妆品监管体制还没有完全调整到位，监管工作需要与卫生行政部门有机衔接。监管队伍成份新、经验不足，监管工作有待进一步加强。

2、化妆品法律法规滞后。当前主要法律依据是1989的《化妆品卫生监督条例》，难以应对新形势，如生产企业在化妆品中添加药物等禁用物质、美容美发等服务行业自配化妆品、药店销售化妆品等行为，缺乏相应的法律规范；在化妆品经营环节，按照目前医疗美容整形单位需要取得《医疗机构执业许可证》，普通美容美发机构需要取得《公共场所卫生许可证》，但对化妆品的采购、储存、使用、质量、不良反应等方面监管基本是空白。

3、违法违规现象较为突出。由于保健食品研发周期相对较长，短则2-3年，长则10多年，成本相对较高，致使市场上一些不法商贩通过盗用产品批准文号、标志、生产许可证，抢注商标等手段非法生产保健食品。一些无证经营、夸大宣传、非法添加等现象也比较严重。

三、对策和建议

（一）餐饮监管方面

1、组织全市餐饮单位观摩和调研。树立餐饮单位管理标兵，在每个县市区有侧重的选择一种类别的餐饮单位，突出该餐饮单位食品安全管理特点，组织县市区局负责人和监管人员进行观摩和调研，通过典型引路，重点学习各县市区餐饮监管好的经验和做法，取长补短，争取在我市召开全省餐饮服务观摩现场会。调查所存在的主要安全风险，找出排除安全隐患的方法措施，指导基层餐饮监管部门有目的的开展餐饮监管工作。

2、建立县市区基础资料和市直管餐饮单位年度备案制。根据各县市区机构改革的实际情况，对餐饮监管职能调整到位的，实行基础资料年度备案制，做到对各县市区餐饮安全状况底子清、情况明。主要包括：餐饮单位基本情况、餐饮许可情况、量化分级情况、日常监管情况、行政处罚情况、监管人员信息等内容。对所有的市直管餐饮单位实行“一户一档”制，建立餐饮业户登记台帐、食品安全监管文件档案、监管责任图和餐饮业户分布图、餐饮监管组织体系。

3、建立全市统一的餐饮服务许可证管理系统。通过各县市区行政审批中心终端行政许可信息的输入，直接生成全市行政许可综合信息全市共享，包括餐饮服务许可证受理、现场检验、行政许可、补发新证、变更证件、注销证件及违法记录。系统设计许可证年审提示、过期提示、电脑自动到期注销、手工注销，许可证的综合查询。通过管理系统可以自动识别证号、店名等智能查询。

4、拟订年度餐饮服务抽检计划。2011年是履行餐饮监管任务第一年，要根据十二五规划确立的目标，参照国家和省抽检计划，结合全市餐饮监管体制改革实际，制定2012年度全市餐饮抽检方案，按照《食品安全法》和《食品安全法实施条例》抽样检验购买样品所需费用和检验费等由同级财政列支的规定，争取充足的餐饮抽检经费，为餐饮监管工作提供可靠的科学数据。

5、全力推进餐饮安全示范工程。根据国家和省餐饮服务安全百千万示范工程部署，尽快印发《烟台市创建国家和省级餐饮服务食品安全示范工程实施意见》和《烟台市创建国家和省级餐饮服务食品安全示范工程管理办法》，明确创建目标、方法步骤、时间安排，力争创建国家级和省级餐饮服务食品安全示范县1个以上；示范街6条以上；示范店60个以上。

6、推行“就餐安全指数”标识。在深化餐饮单位量化分级管理的基础上，制定《烟台市“就餐安全指数”管理办法》，根据量化考核情况，向餐饮单位发放“就餐安全指数”标识，公示餐饮单位食品安全保障能力，公示餐饮单位所用主要食品原料，引导消费者合理选择就餐场所。在市区餐饮单位试点推行，把“就餐安全指数”标识作为监管部门与餐饮单位和消费者之间沟通的桥梁，打造烟台“安全美食之都”的城市名片。

7、突出三个整治重点。开展无证经营专项整治。针对监管体制改革期间部分餐饮单位没有办理《许可证》的实际情况，向各餐饮单位发出通知，要求补办相关审批手续，在市区范围内组织调片检查，严厉查处无证经营行为。开展食品原料专项整治。大力推行食品主要原料公示制度，引导餐饮单位固定原料采购供货商，严格按照规定填写采购查验记录。开展学校餐饮安全专项整治。突出抓好学校食堂、小饭桌食品安全，严格四季豆、豆浆和餐盒、一次性筷子、集中消毒餐具等高风险食品及工具的管理，严格凉菜制售管理。严格小饭桌审批，确保中小学生饮食安全。

（二）保健食品化妆品监管方面

1、加强法规学习，提高监管水平。在国家《保健食品监督管理条例》颁布后，积极组织开展学习培训。上半年，组织全系统保健食品、化妆品监管人员进行相关法规学习，业务技能培训，重点强化保健食品和化妆品法律法规与标准规范、监管实践技能等知识的学习。下半年，举办一次保健食品、化妆品企业管理现场经验交流观摩会，采取边学习、边培训、边交流的形式，由先进典型企业介绍执行良好生产经营规范的做法，交流生产管理、质量保障的经验。

2、摸清监管底数，排查风险隐患。组织指导县级局在机构调整后，开展保健食品、化妆品企业监管工作调研，全面掌握辖区内监管工作情况。彻底摸清监管工作底数，尤其是企业资质状况、产品品质和文号证件等信息，第一季度完成辖区普查工作。在建立完善监管档案的基础上，第二季度市局、县局形成纸制和电子两套完整、快捷的查询系统，建立完善保健食品注册品种、保健食品生产企业、化妆品品种、化妆品生产企业数据库。针对重点企业、重点部位、重点问题，制定应急措施和信息报送制度，建立保健食品、化妆品安全风险监测评估、问题产品招回等长效监管机制，组织开展保健食品、化妆品安全风险监测与评估工作。

3、强化市场监管，开展专项整治。一是做好保健食品再注册工作。按照统一部署，开展清理换证业务，严格执行保健食品再注册审批程序和工作规定，及时准确的办理到期的保健食品文号注册和换证业务。同时，对辖区内不予再注册产品停产情况加强监督检查。二是认真开展好专项市场整治活动。年内对保健食品委托加工和国产非特殊用途化妆品备案环节开展专项检查，对保健食品化妆品违法添加和随意变更批准产品配方以及生产工艺的违法、违规行为开展重点检查，组织对2010年发证企业实施GMP跟踪检查。三是依照保健食品、化妆品生产企业《良好生产规范》、《现场检查工作指南》的要求，加强生产和市场日常监督、委托生产的监管。加强化妆品生产经营企业的监管。年内组织进行保健食品、化妆品生产企业现场巡回检查，查找潜在问题，消除不安全隐患。四是做好保健食品、化妆品日常行政许可审批工作。认真完成卫生许可证核发、变更、延续以及GMP申报等行政许可项目的资料初审、证明转报和现场核查业务，确保工作质量。